Постановка проблемы. Конкурентоспособность экономики северных регионов России определяется сбалансированным долгосрочным развитием природно-ресурсных отраслей, и непосредственно связана, во-первых, с необходимостью удовлетворения государственных и региональных экономических потребностей в минерально-сырьевых, биологических (лесных и ресурсах животного мира), водных и других ресурсах; во-вторых, с необходимостью охраны окружающей среды и воспроизводства ресурсного потенциала
Интегрированный социально-экономический эффект от освоения ресурсов на региональную экономику определяется степенью адекватности институциональной среды, в которой происходит эксплуатация ресурсов.
В настоящее время в нашей стране активно развиваются исследования, связанные с разработкой методологии и методики оценки влияния освоения природных ресурсов на экономику региона. Важнейшим результатом этих исследований является вывод о зависимости вектора развития ресурсного сектора от эффективности применяемых инструментов и механизмов регулирования добывающих отраслей, согласно которому, именно от институциональных условий, сформированных органами государственного управления, зависит, положительным или отрицательным будет влияние природных ресурсов на рост региональной экономики[4].
Неустойчивость экономического развития российских регионов, наличие экологических проблем, низкая эффективность использования природных ресурсов, а также низкие темпы воспроизводства сырьевой базы позволяют предположить недостаточную эффективность существующих механизмов управления освоением природных ресурсов.
Использование программных подходов к управлению освоением природных ресурсов, в котором мероприятия увязаны по срокам, финансовым ресурсам и исполнителям, в сочетании с действенной системой управления и контроля, дает предпосылки к повышению ее результативности и усилению социально-экономических эффектов при освоении природных ресурсов. Программное регулирование социально-экономических процессов органично вписывается в процедуру оценки регулирующего воздействия, методы которого активно внедряются в российскую практику государственного управления. В 2010 году Министерство экономического развития РФ разработало и утвердило Методические указания по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации [7], в которых определены принципы формирования госпрограмм, их структурные элементы, содержательные требования.
Состояние программного обеспечения. В целях определения приоритетов в освоении природных ресурсов северных регионов России и их взаимосвязи на различных уровнях управления авторами статьи проведен анализ программных документов в сфере освоения минерально-сырьевых, лесных и водных ресурсов северных регионов России, территория которых полностью относится к районам Крайнего Севера и приравненным к ним местностям (Республика Карелия, Республика Коми, Республика Саха (Якутия), Республика Тыва, Архангельская область, Мурманская область, Магаданская область, Сахалинская область, Ненецкий автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ, Ханты-Мансийский автономный округ, Чукотский автономный округ, Камчатский край).
Государственные программы, регулирующие использование лесных ресурсов разработаны в Архангельской области, Республике Карелия (проект), Ханты-Мансийском автономном округе, Сахалинской области, Республике Саха. В Камчатском крае действует Стратегия развития лесного комплекса Камчатского края до 2025 года. В других северных субъектах регулирование освоения лесных ресурсов осуществляется на основе ведомственных (Мурманская область) и областных целевых программ (Магаданская область).
Государственные программы регионального уровня в сфере освоения минерально-сырьевых ресурсов разработаны в Республике Карелия (проект) и Республике Коми. В Камчатском крае действует Стратегия развития добычи и переработки минерально-сырьевых ресурсов на период до 2025 года. В остальных субъектах Севера программное регулирование освоения минерально-сырьевых ресурсов осуществляется в рамках ведомственных целевых программ (Ханты-Мансийский автономный округ, Архангельская и Сахалинская области).
Освоение водных ресурсов на основе реализации региональных государственных программ осуществляется в республиках Карелия (проект), Коми, Тыва и Саха. В Архангельской, Мурманской областях, Ямало-Ненецком автономном округе, Магаданской и Сахалинской областях регулирование освоения водных ресурсов осуществляется посредством ведомственных целевых программ, долгосрочных целевых программ и областных целевых программ.
Уровень взаимосвязанности приоритетных направлений освоения природных ресурсов, заложенных в программах развития. В программных документах федерального уровня, регулирующих развитие северных регионов России [5; 6, с.1286; 9], можно выделить следующие макроэкономические ориентиры в отношении охраны и воспроизводства природно-ресурсного потенциала Севера:
- эффективное использование и развитие ресурсной базы северных территорий;
- развитие природно-ресурсных отраслей экономики;
- обеспечение рационального природопользования;
- охрана окружающей среды;
- обеспечение экологической безопасности.
Приоритетные направления, обозначенные на федеральном, региональном и муниципальном уровнях должны соответствовать друг другу, поскольку их реализация предполагает обеспечение финансовыми ресурсами и совместные действия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления.
Приоритетные направления освоения лесных ресурсов отражены в Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года [6], Стратегии развития лесного комплекса РФ на период до 2020 года [10] Государственной программе РФ «Развитие лесного хозяйства» [2] на 2013-2020 годы.
Региональные приоритеты в освоении лесных ресурсов отражены в государственных программах только трех северных субъектов Федерации (Республика Карелия, Архангельская и Сахалинская области) из 10, где реализуется программное управление освоением лесных ресурсов. При этом в Сахалинской области отмечается соответствие только одному федеральному приоритету «Улучшение породного состава лесных насаждений, сокращение незаконных рубок и теневого оборота древесины», отраженному в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года [6].
В отношении освоения минерально-сырьевых ресурсов на федеральном уровне приоритеты определены в Государственной программе Российской Федерации «Воспроизводство и использование природных ресурсов» [3].
Федеральный приоритет об обеспечении рационального использования минерально-сырьевых ресурсов включен в приоритетные направления программных документов Ненецкого автономного округа и Республики Коми, причем более детализировано. Обращает на себя внимание выделение такого важного аспекта в управлении освоением минерально-сырьевых ресурсов как обеспечение социальных обязательств добывающего сектора и развития транспортной инфраструктуры добывающего сектора.
В отношении освоения водных ресурсов основные приоритеты отражены в Водной стратегии РФ, в Стратегии деятельности в области гидрометеорологии и смежных с ней областях и в Государственной программе РФ «Воспроизводство и использование природных ресурсов» в приложение [1 ,3, 8].
Региональные приоритеты управления освоением водных ресурсов представлены в трех регионах Севера из 10, где реализуется программное регулирование водохозяйственного комплекса: республиках Коми, Карелия и Тыва. Федеральный приоритет, акцентирующий внимание на обеспечении потребностей населения и экономики в водных ресурсах, отражен во всех трех субъектах. На региональном уровне также обращается внимание на необходимость снижения антропогенной нагрузки (Республика Карелия и Республика Коми) и предотвращение негативного воздействия вод (Республика Тыва). Тем не менее, второе приоритетное направление о необходимости модернизации и автоматизации гидрологической сети не представлено ни в одном программном документе.
Анализ приоритетных направлений федеральных и региональных (в том числе государственных) программ в сфере регулирования освоения природных ресурсов показал отсутствие четко выраженных приоритетов в большинстве действующих региональных программ. Отчасти, это объясняется тем, что для анализа были отобраны все программы в сфере освоения природных ресурсов, действующие на данный момент в регионах, включая ведомственные, долгосрочные, областные программы, в отношении которых нет четких требований к наличию в их структуре приоритетов. Но в целом такая ситуация свидетельствует о слабом соответствии региональных направлений освоения природных ресурсов федеральным. В государственных программах регионального уровня приоритеты отражены, но наблюдается их неполное соответствие федеральным приоритетам, что затрудняет реализацию механизма совместных действий федеральных и региональных органов власти, а также механизма совместного финансирования программных мероприятий. В приоритетные направления программ в сфере регулирования освоения природных ресурсов в регионах Севера необходимо включить обеспечение сохранения традиционных видов природопользования, имеющих важное значение для уклада жизни коренных малочисленных народов.
На основе проведенного анализа федеральных и региональных программных документов, обеспечивающих управляющее воздействие на освоение природных ресурсов северных регионов России, можно сделать следующие выводы.
В связи с актуализацией внедрения в органах исполнительной власти процедур управления по результатам, отсутствие в некоторых северных регионах программ в сфере регулирования освоения отдельных видов природных ресурсов будет снижать эффективность такого управления. В связи с развитием программно-целевого метода управления в деятельности органов исполнительной власти и ростом числа принятых государственных программ, а также с учетом того, что природно-ресурсный потенциал является ключевым фактором экономического роста и развития северных регионов, необходимо активизировать процесс разработки и принятия государственных программ в сфере управления освоением всех имеющихся в этих регионах природных ресурсов.
Многочисленность действующих на уровне субъектов Федерации, наряду с государственными, ведомственных программ затрудняет возможность проведения их сравнительного анализа из-за отсутствия во многих из них обязательных для государственным программ элементов (приоритетные направления, формулировка проблемы, цели, задачи, риски). Как правило, ведомственные региональные программы направлены на решение узкого перечня наиболее острых проблем в сфере природопользования, характнрных для конкретного субъекта РФ, поэтому в них не отражены приоритеты ресурсопользования, соответствующие программам федерального уровня. Цели и задачи в таких документах ставятся исходя из четко обозначенных региональных проблем. Риски в программах такого уровня либо раскрываются очень узко, либо не рассматриваются вовсе.
3. В программах большинства северных субъектов РФ отсутствуют приоритеты управляющего воздействия на освоение природных ресурсов. Такая ситуация свидетельствует о слабом соответствии региональных направлений освоения природных ресурсов федеральным. В государственных программах регионального уровня приоритеты отражены, но наблюдается их неполное соответствие федеральным приоритетам, что затрудняет реализацию механизма взаимосвязанных действий федеральных и региональных органов власти, а также механизма совместного финансирования программных мероприятий.
Статья подготовлена в рамках реализации интеграционного проекта Программы фундаментальных исследований Уральского отделения РАН № 12-И-7-2070 «Инструменты и механизмы реализации социально-экономической политики северных территорий».
Библиографическая ссылка
Козлова О.А., Шеломенцев А.Г., Губина О.В., Проворова А.А. ОСВОЕНИЕ ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ СЕВЕРНЫХ РЕГИОНОВ: ВОПРОСЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРОГРАММНОГО УПРАВЛЕНИЯ // Международный журнал прикладных и фундаментальных исследований. – 2014. – № 9-2. – С. 120-123;URL: https://applied-research.ru/ru/article/view?id=5845 (дата обращения: 19.04.2024).