Исследование исторического опыта по созданию системы предупреждения различных форм девиантного поведения несовершеннолетних в нашей стране позволяет отметить эпизодический характер этой деятельности. В соответствии с исследованиями ученых (Андреева И.Н., Зайнышев А.Г., Мудрик А.В.), наиболее последовательным периодом в решении этой проблемы можно считать 60-е – начало 80-х годов XX столетия.
Первая попытка построения системы предупреждения девиантного поведения детей, с нашей точки зрения, была предпринята в России во второй половине XIX – начале XX в. Так, анализ законодательства и правоприменительной практики борьбы с преступностью несовершеннолетних этого периода свидетельствует о том, что многие юридические нормы предусматривали уменьшение тяжести уголовного наказания для несовершеннолетних. Как уголовное, так и уголовно-процессуальное законодательство включали положения о повышенной юридической защите несовершеннолетних, по сравнению с взрослыми подсудимыми. Среди наиболее важных правовых актов того времени можно назвать: Указ от 1826 г. «Об истреблении стульев с цепями в полицейских местах, о воспрещении изобретать впредь что-либо подобное» [5, 78], который наложил запрет применения оков в отношении малолетних; Закон от 20 мая 1892 г. «Об изменении постановлений, касающихся обращений в исправительные приюты и содержания в них малолетних преступников» [9, 52], одной из особенностей которого было то, что срок содержания несовершеннолетних в приюте определялся не судом, а руководством самих исправительных заведений, но не более чем до достижения ими 18-летнего возраста; Закон от 19 апреля 1909 г. «О воспитательно-исправительных учреждениях для несовершеннолетних» [9, 58], впервые утвердивший положение о таких учреждениях и расширивший круг лиц, подлежащих помещению в них (кроме осужденных по приговору суда, в эти учреждения направлялись подследственные и подсудимые, бесприютные, нищенствующие и бродяжничающие дети). Мерами воспитательно-исправительного воздействия являлись: религиозное (с учетом верования воспитанников), общее и профессиональное образование. Закон 1909 устанавливал необходимость покровительства вышедшим из заведения, но, в отличие от предыдущих, в нем конкретно определялся срок их покровительства – три года. Оно могло прекратиться и раньше, если воспитанник осуждался за новое преступление или вел такой образ жизни, который делал всю заботу о нем бесполезной.
Вместе с тем, по мнению некоторых специалистов [1, 109], несмотря на значительные изменения в государственном отношении к преступности несовершеннолетних, репрессивная политика государства того времени в отношении этих преступников продолжала преобладать. По данным статистики за период с 1898 по 1907 г. (за 10 лет), были осуждены с применением наказания в виде лишения свободы и помещены в колонии 4047 несовершеннолетних, в тюрьмы и арестные дома – 8442. По другим данным, например, Л.X. Сабинина, ежегодно в России осуждалось около 9 тыс. несовершеннолетних 18-летнего возраста [1, 100].
Принятые во второй половине XIX в. законодательные акты составили правовую основу ювенальных судов и в значительной степени стимулировали принятие решения о создании таких судов для несовершеннолетних в России. Немаловажное значение в решении этого вопроса имело введение в 1864 г. института мировых судей.
С 1 января 1910 г. начала действовать Камера по делам малолетних. Совершенствование законодательства в области противодействия преступности несовершеннолетних повлияло и на функции полиции. В 1911 г. была создана Комиссия по преобразованию полиции, которая разработала проект Полицейского устава. В данном проекте на полицию возлагались, в частности, обязанности по осуществлению контроля за моралью несовершеннолетних, выявлению и ликвидации факторов, способствующих формированию преступных мотивов в сознании несовершеннолетних и т.д. Вместе с тем специальных структур для осуществления профилактики правонарушений несовершеннолетних в полиции или в иных государственных органах не было.
Как отмечает А.А. Бакаев, процесс формирования системы предупреждения девиантного поведения несовершеннолетних был прерван Октябрьской революцией и гражданской войной, которые разрушили не только то, что было создано, но и породили новое массовое явление – беспризорность и безнадзорность (по некоторым данным, например, в 1923 г. в стране насчитывалось около 7 млн. беспризорных). На основании декретов от 17 января 1918 г. «О комиссиях о несовершеннолетних» и от 4 марта 1920 г. «О суде над несовершеннолетними» автономная ювенальная юстиция перестала существовать.
Нельзя сказать, что новое государство в этот период не боролось с беспризорностью и правонарушениями несовершеннолетних. Можно даже говорить о второй попытке формирования системы предупреждения беспризорности и правонарушений несовершеннолетних. Только за первое пятилетие после революции в стране было принято более 50 важнейших законодательных актов, касающихся улучшения жизни несовершеннолетних и их воспитания, борьбы с правонарушениями и преступностью, совершаемыми ими. Так, Декретом СНК от 4 марта 1920 г. «О делах несовершеннолетних, обвиняемых в общественно опасных действиях» суды и тюремное заключение для них ликвидировались. Был создан Совет защиты детей, позже реорганизованный в Комиссию по улучшению жизни детей (Деткомиссия при ВЦИК). По инициативе Комиссии был разработан и осуществлен первый комплексный общегосударственный «Трехлетний план борьбы с детской беспризорностью».
В этот период были приняты и реализованы решения о создании специальных органов по предупреждению правонарушений несовершеннолетних: комиссий по делам несовершеннолетних (Декрет от 14 января 1918 г.), детской социальной инспекции с приемно-распределительными пунктами и детскими правовыми консультациями при ней (Декрет от 23 сентября 1921 г.).
Комиссии по делам несовершеннолетних стали реализовать новую систему правового воздействия на несовершеннолетних правонарушителей, включающую в себя: меры однократного воспитательного воздействия (беседы, замечания); устройство в заменяющие семью воспитательные учреждения, длительный надзор за поведением детей и молодежи, изоляция подростков в режимные воспитательные учреждения. Использование данного опыта является ценным для современной системы профилактики асоциального и антисоциального поведения в детско-молодежной среде. Эти учреждения создавались в основном как интернаты со строгим педагогическим режимом (детские дома I и II ступеней, сельскохозяйственные колонии и др.). В них организовывалась общеобразовательная учеба и профессиональное обучение. Детские социальные инспекции должны были бороться с детской беспризорностью, нищенством, проституцией, спекуляцией, правонарушениями, эксплуатацией детей и дурным обращением с ними в ремесленных, кустарных, фабричных и иных предприятиях и учреждениях, а также в семьях. Декретом от 2 декабря 1920 г. органы опеки и попечительства были переданы из системы Наркомата социального обеспечения в систему Наркомата просвещения. Однако для несовершеннолетних правонарушителей, нуждающихся в более строгом контроле, создавались другие учреждения. В 1920 г. на основании совместного решения Наркомата юстиции и Наркомата просвещения приступили к созданию «реформаториев» для несовершеннолетних правонарушителей, к которым применялись меры судебного наказания.
Одновременно с этим осуществлялась реорганизация закрытых учреждений для несовершеннолетних, начавшаяся еще в 1918 г. В зависимости от особенностей режима и контингента воспитанников они именовались колониями, детскими и трудовыми домами, институтами социального воспитания, коммунами. В начале 20-х годов трудовые коммуны создавались и в системе органов ОГПУ.
Однако беспризорность и правонарушения несовершеннолетних приняли такой размах, что создавшаяся ситуация требовала применения радикальных мер. Поэтому 17 июля 1929 г. СНК РСФСР принимает решение о возложении обязанностей по ликвидации этих негативных явлений на органы милиции, которые уже к 1931–1933 гг. стали основными субъектами этой деятельности. После задержания несовершеннолетние должны были направляться в комиссию по делам несовершеннолетних или приемный пункт.
По мнению А.Г. Сапрунова, к 1934 г. в России была сформирована и активно действовала разветвленная сеть органов, решающая проблемы ресоциализации от момента выявления и учета несовершеннолетних, нуждающихся в социальной помощи, определенных профилактических воздействиях, до их патронирования после отбытия наказания [8, 16].
Принудительная коллективизация, массовые репрессии, голод, охвативший огромные территории и другие явления в жизни общества значительно ухудшили положение населения страны и явились основной причиной бедственного положения несовершеннолетних. Однако государство вместо защиты наиболее слабой категории граждан возложило на них бремя более суровой ответственности – были приняты постановления ЦИК и СНК СССР от 5 апреля 1935 г. «О мерах борьбы с преступностью среди несовершеннолетних» и СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 31 мая 1935 г. «О ликвидации детской беспризорности» [10, 19], установившие уголовную ответственность с 12 лет и в качестве наказания смертную казнь. Этот момент, по нашему мнению, можно считать началом ликвидации сформированной системы предупреждения беспризорности и правонарушений несовершеннолетних.
С 1931 по 1938 г. перестали существовать комиссии по делам несовершеннолетних всех уровней – от Комиссии при Совнаркоме СССР до местных. Обязанности по организации противодействия преступности перешли к правоохранительным органам. В соответствии с Постановлением от 31 мая 1935 г. в системе НКВД были созданы приемники-распределители для несовершеннолетних. На основании Инструкции НКВД СССР от 28 мая 1935 г. отдельно от отделов (отделений) милиции, но вблизи от них были открыты комнаты привода для безнадзорных и беспризорных детей. Для работы в этих комнатах назначались сотрудники, по возможности, с педагогическим образованием.
Некоторые меры профилактического характера еще остаются в этот период. Так, согласно Постановлению СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 31 мая 1935 г. предполагалось: значительно улучшить состояние детских домов и колоний, над которыми устанавливалось шефство предприятий и организаций; усилить ответственность родителей за ненадлежащее воспитание своих детей посредством применения таких мер, как сообщение по месту работы, в общественные организации, отобрание детей без лишения родительских прав; активизировать борьбу с детской безнадзорностью и хулиганством на улицах.
Следует отметить, что в России имеются свои традиции превентивной теории и практики. Так, в 30-е годы особенно успешно развивалось социально-педагогическое направление деятельности с данной категорией несовершеннолетних, активно внедряемое такими талантливыми педагогами, как А.С. Макаренко и С.Т. Шацкий. В системе их работы важнейшим фактором воспитательной и коррекционно-реабилитационной работы выступает созданная и организованная педагогом воспитывающая среда. При этом С.Т. Шацкий создавал такую среду в открытом социуме по месту жительства, а А.С. Макаренко – в детской колонии. Это же время отмечается становлением и развитием системы социально-правовой охраны материнства и детства, немалый вклад в создание которой внесли П.И. Люблинский, В.Ф. Куфаев и другие [2, 44].
С середины 30-х годов, как отмечает С.А. Беличева, начинается «глухое тридцатилетие», которое, наряду с массовым террором, характеризуется разгромом ряда наук и научных школ, в том числе генетики и педологии, что не могло не затормозить развитие превентивной науки и практики. В 1940 г. НКВД СССР издается новая Инструкция, которая возлагает на начальников органов милиции обязанности непосредственно заниматься разработкой мероприятий по ликвидации детской беспризорности и безнадзорности, входить в местные государственные и общественные организации с практическими предложениями по этому вопросу. При отделах службы и подготовки управлений милиции организовывались отделения по предупреждению правонарушений и работе с несовершеннолетними. Органы милиции обязаны были выяснять конкретные причины, приводившие подростков к беспризорности и безнадзорности, внимательно обследовать бытовые условия несовершеннолетних правонарушителей, оказывать помощь семьям, в которых родителям трудно было воспитывать детей, привлекать для этого общественность. Однако в сложившейся политической и социально-экономической ситуации в стране вряд ли это могло реально улучшить положение несовершеннолетних в плане защиты их прав и законных интересов.
Во время Великой Отечественной войны деятельность государственных органов в отношении несовершеннолетних сводилась к устройству детей, оставшихся без родителей, и борьбе с беспризорностью и безнадзорностью. В этот период были приняты постановления СНК СССР от 23 января 1942 г. «Об устройстве детей, оставшихся без родителей» и от 15 июня 1943 г. «Об усилении борьбы с детской беспризорностью, безнадзорностью и хулиганством». В соответствии с Постановлением от 23 января 1942 г. при Главном управлении милиции НКВД СССР образовывался Центральный адресный стол и соответствующие учреждения на местах. Выявленные беспризорные и оставшиеся без родителей дети направлялись чаще всего в детские учреждения – детские дома, интернаты, а также в создаваемые тогда военные училища. Постановление от 15 июня 1943 г. послужило основой для создания первых специализированных подразделений по делам несовершеннолетних в структуре уголовного розыска НКВД СССР, НКВД союзных и автономных республик, УНКВД краев и областей [3; 4]. Они назывались отделениями по борьбе с детской преступностью и хулиганством. Эти подразделения работали во взаимодействии с детскими комнатами милиции, ранее называвшимися комнатами для привода детей. Работниками детских комнат милиции являлись в преобладающем большинстве женщины. Такой же состав характерен и для современных подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел.
Третья попытка формирования системы предупреждения отклоняющегося поведения несовершеннолетних приходится на послевоенный период. С середины 50-х годов ХХ века изучением проблемы борьбы с преступностью несовершеннолетних занимались такие научные учреждения, как Всесоюзный институт по изучению причин и разработке мер предупреждения преступности, Институт государства и права АН СССР, Всесоюзный институт юридических наук Министерства юстиции СССР, Высшая школа милиции и др.
В 1953 г. Приказом МВД СССР № 265 была утверждена Инструкция о работе органов милиции по ликвидации детской беспризорности и безнадзорности, которая обязывала сотрудников детских комнат милиции совместно с другими службами систематически проверять по месту жительства поведение подростков, отданных на поруки и условно осужденных. Одновременно в том же году были расформированы подразделения по борьбе с преступностью несовершеннолетних в структуре уголовного розыска и отделения по руководству детскими комнатами милиции. С начала 60-х годов и позднее получают развитие достаточно многочисленные, интенсивные и вместе с тем разрозненные исследования по проблемам отклоняющегося поведения детей и молодежи. Проблемы педагогической запущенности учащихся в Академии педагогических наук исследовались специальной лабораторией, возглавляемой М.А. Алемаскиным; несколько позднее начинает успешно действовать лаборатория коррекционной педагогики под руководством Г.Ф. Кумариной.
Однако работы этого периода характеризуются серьезными ограничениями, накладываемыми общей методологической и социально-политической парадигмой того времени, называемого теперь застойным периодом. Эти ограничения выражались, прежде всего, в том, что было весьма затруднено и практически невозможно системное исследование природы социальных отклонений. Если такие исследования и появлялись, они в этот период однозначно трактовались как биологизаторство, что считалось несовместимым с марксистско-ленинской методологией. Не имея возможности объективно и системно изучать природу отклоняющегося поведения и, исходя из этого, разрабатывать меры превентивной деятельности, психолого-педагогическая, социально-педагогическая, да и криминологическая науки сосредоточились на личности делинквента, преступника, на его самосознании, мотивах, направленности, как основном корне зла и первопричине всех социальных бед. Отсюда и меры профилактики преступности, в том числе и правонарушений несовершеннолетних, рекомендуемые криминологами, сводились, прежде всего, к социальному контролю и дифференциации общественных и административно-уголовных наказаний. Педагогические исследования тоже в значительной степени посвящались проблемам поощрения и наказания, формирования сознания и самосознания. Прагматизм и дегуманизация весьма широко распространились и в психологии. Проблемы социального развития, эмоционально-волевой сферы, бессознательного и неосознаваемого в личности оказались на периферии психологической науки, что, безусловно, далеко от потребностей превентивной и коррекционно-реабилитационной практики [2, 38]
Как позитивный опыт социальной политики в области профилактики правонарушений несовершеннолетних в этот период следует отметить утверждение в 1957 г. Советом Министров РСФСР Постановления «О мерах улучшения работы среди детей вне школы и предупреждения детской безнадзорности» [6, 52], предусматривающего создание детских спортплощадок при школах и домоуправлениях; родительских комитетов и комиссий содействия при всех домоуправлениях для организации работы с детьми; трудоустройство подростков, достигших 16-летнего возраста, обязывая при этом руководителей предприятий принимать на работу подростков, направляемых комиссиями содействия, и т. д.
В этот же период восстанавливается деятельность комиссий по делам несовершеннолетних (далее – КДН), «Положение» о деятельности которых было утверждено Указом Президиума Верховного Совета СССР от 3 июня 1967 г. [6, 55]. В соответствии с данным Положением на КДН возлагались обязанности по организации и координации деятельности государственных органов и общественных организаций по предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, рассмотрению дел о правонарушениях несовершеннолетних и т.д. К работе с несовершеннолетними привлекаются различные общественные организации и учреждения, многие из которых создаются впервые.
30 мая 1963 г. Министерством просвещения РСФСР и Министерством коммунального хозяйства РСФСР было принято Примерное положение о Советах общественности по работе с детьми и подростками при домовых комитетах в государственном жилищном фонде РСФСР. Советы общественности должны были координировать и обеспечивать единое направление в воспитательной работе с детьми и подростками по месту жительства, оказывать помощь семьям и школе в воспитании и обучении несовершеннолетних, развивать творческую инициативу и трудовую самодеятельность детей и молодежи, организовывать их досуг и т. д.
13 мая 1970 г. Министерством коммунального хозяйства РСФСР и Министерством просвещения РСФСР по согласованию с ЦК ВЛКСМ было утверждено Примерное положение о педагоге-организаторе по проведению воспитательной работы с детьми и подростками по месту жительства [6, 60-62], в соответствии с которым педагоги-организаторы, являясь штатными работниками коммунального хозяйства, должны были организовывать работу в подростковых клубах по месту жительства, куда привлекались местные несовершеннолетние. Подростковые клубы со временем стали основными субъектами по месту жительства, где несовершеннолетние проводили свой досуг, параллельно занимаясь в кружках и спортивных секциях, организованных при этих клубах. 5 ноября 1974 г. Постановлением ЦК ВЛКСМ утверждено Положение об оперативных комсомольских отрядах дружинников, деятельность которых была направлена непосредственно на борьбу с правонарушениями среди молодежи и подростков в тесном взаимодействии с работниками органов внутренних дел, прокуратуры, юстиции, судов, КДН. Одновременно создаются специальные учреждения для несовершеннолетних правонарушителей, нуждающихся в особых условиях обучения и воспитания. На основании положений о специальной школе и специальном профессионально-техническом училище, утвержденных Постановлением Совета Министров РСФСР в 1964 г, эти учреждения были созданы для несовершеннолетних правонарушителей: в возрасте от 11 до 14 лет – спецшколы и от 14 до 17 лет – специальное учебно-воспитательное профессиональное училище [6, 67]. Созданные еще в 1940 г. детские комнаты милиции в советский период претерпели многочисленные изменения, но при этом продолжали занимать центральное место в системе предупреждения безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
С нашей точки зрения, именно в этот период удалось осуществить последовательную деятельность по формированию стройной эффективной системы предупреждения отклоняющегося поведения несовершеннолетних. Подтверждением этого вывода отчасти может служить появившаяся в 1967 г. тенденция снижения общего уровня преступности среди несовершеннолетних, которая сохранилась до начала 80-х годов. Несомненно, на положение повлияло вступление в законную силу УК РСФСР от 1960 г., исключившего из компетенции судов рассмотрение всех общественно опасных деяний лиц в возрасте от 12 до 14 лет и значительно сократившего перечень преступлений, за совершение которых уголовная ответственность наступала в возрасте с 14 до 16 лет. Одновременно был сокращен максимальный размер испытательного срока с 10 до 5 лет при условном осуждении. Устанавливалось, что основанием приведения приговора в исполнение является совершение условно осужденным лишь нового умышленного преступления.
После 1990 г. система профилактики стала терять свои ключевые звенья – субъектов профилактической работы среди несовершеннолетних. Кроме того, профилактическая деятельность утратила системный подход. Кардинальные перемены, происходящие в нашем обществе в связи с переходом от тоталитарного государства к демократическому, требуют также и переосмысления содержания социальной политики и, прежде всего, такого ее важного аспекта, как превенция социальных отклонений. В данный период в целях противодействия распространению девиантного поведения разрабатывались многочисленные законы, указы, программы, постановления и ведомственные нормативные акты.: Федеральный закон от 24 октября 1996 г. № 130-ФЗ «О внесении изменений в ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей»», Федеральный закон от 4 декабря 1996 г. № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», Указ Президента РФ от 18 апреля 1996 г. № 567 «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью», Указ Президента РФ от 6 сентября 1993 г. № 1338 «О профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защите их прав», Президентская программа «Дети России», Федеральная целевая программа «Развитие социального обслуживания семьи и детей на 1997-1998 гг.», Федеральная целевая программа «Молодежь России (1998-2000)», Федеральная целевая программа «Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на период 1998–2000 гг.».
Вместе с тем, учитывая крайне тяжелое положение, сложившееся в стране, декларативный характер указанных правовых актов, многие из которых не имели финансового обеспечения, эти акты реально повлиять на ситуацию с безнадзорностью и правонарушениями несовершеннолетних не могли.
Четвертую, попытку построения системы предупреждения безнадзорности, беспризорности и правонарушений несовершеннолетних можно связать с принятием Федерального закона от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних». С целью комплексного решения проблемы предупреждения безнадзорности, правонарушений и других форм отклоняющегося поведения несовершеннолетних, защиты их прав и законных интересов, социальной реабилитации и адаптации Постановлением Правительства РФ от 25 августа 2000 г. № 625 был утвержден ряд федеральных целевых программ. Особое значение среди них имела Федеральная целевая программа «Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на 2001-2002 гг.». 13 марта 2002 г. Постановлением № 154 Правительства РФ во исполнение поручения Президента РФ от 14 января 2002 г. о принятии незамедлительных мер по созданию эффективной системы социальной защиты детей был утвержден План первоочередных мероприятий по усилению профилактики беспризорности, безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на 2002 г. Указанным Постановлением образован межведомственный оперативный штаб по координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, направленной на борьбу с указанными негативными явлениями среди несовершеннолетних.
Как показывает практика, процесс создания системы предупреждения девиантного поведения детей продолжается, совершенствуется. В этом процессе активное участие принимают как практики (специалисты социально-педагогических учреждений, правоохранительных органов, социальных служб, медицинских учреждений и др.), так и ученые.
Таким образом, анализ процесса формирования системы предупреждения различных форм девиантного поведения несовершеннолетних в нашей страны показывает, что более последовательные действия в области реализации законодательной и правоприменительной, социально-педагогической практики по предупреждению негативно отклоняющегося поведения несовершеннолетних наблюдались лишь в 60–80-е годы. В то же время была выстроена стройная и эффективная система предупреждения правонарушений несовершеннолетних. Изменения, произошедшие в начале 90-х годов, прервали поступательный процесс в этой сфере, имеющийся положительный многолетний опыт, накопленный в отечественной практике профилактической деятельности, не получил достойной оценки.
В настоящий момент законодательные акты во многом ориентированы на возрождение превентивной политики государства по отношению к несовершеннолетним с негативно отклоняющимся поведением. Продолжение этого начинания в российском законодательстве может позволить создать, по нашему мнению, прочную основу для ювенальной политики в России.