Местное самоуправление (МСУ) провозглашено в России относительно недавно и механизмы его эффективной реализации не достаточно глубоко проработаны. Об этом свидетельствуют как относительно низкие финансовые показатели местных бюджетов, так и незначительный объем выполненных полномочий, характеризующихся весьма низким качеством.
Проводимые реформы в данной сфере публичного управления также являются противоречивыми: с одной стороны декларируются принципы самостоятельности муниципальных образований (МО), что выражается в переходе от смет на независимые местные бюджеты, с другой – происходит отмена прямых выборов в крупных городских округах и усиление роли субъекта РФ для принимаемых на местном уровне решений.
Проблемы МСУ современной России часто сводят к недостаточному финансированию. По данным Минфина, из общего количества МО, формировавших и исполнявших бюджеты в 2013 году, только в 6,4 % МО доля межбюджетных трансфертов (без субвенций) и доходов, переданных по дополнительным нормативам отчислений от налогов, в собственных доходах местных бюджетов составляла меньше 10 %, в 70,3 % местных бюджетов – более 30 %, в том числе в 49,7 % – свыше 70 % [3].
Вместе с тем, практика показывает, что неэффективное исполнение полномочий местными органами власти, которое выражается для жителей МО в виде неухоженных и неблагоустроенных территорий [6], порождает более существенную системную проблему, именуемую Беловым В.Г. и Пищулиным О.В. «гуманитарным кризисом», выражающемся в недоверии к государственным институтам, гражданским ценностям, правовом нигилизме, отсутствии социальной сплоченности и закрытости власти для населения [2].
Соглашаясь с данной позицией, подчеркнем, что проблема низкой эффективности МСУ, лежит в больше мере в нематериальной (культурной) сфере, нежели в финансовой, а также низком качестве знаний руководства МО в области менеджмента. Слабость отечественной практики МСУ показывает, что ответ на вопрос «Как эффективно управлять МО?» по-прежнему не найден.
Поиск решения, на наш взгляд, следует сосредоточить в предметной области стратегического управления, которое неоднократно доказывало свою эффективность в коммерческих организациях [5]. Современное публичное управление нуждается в совершенствовании, что требует разработки механизмов проектирования стратегии перспективного развития МО, о чем также свидетельствуют положения Федерального закона Российской Федерации от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (№ 172-ФЗ) (Ст. 6. Полномочия органов местного самоуправления в сфере стратегического планирования).
Поиск решения указанных проблем привел автора к изучению зарубежной практики МО во время стажировки [4], где путем бенчмаркинга были определены преимущества систем МСУ, сложившихся в американских и российских МО. Результатом проделанной работы стала модель «3-p», которая получила положительные отклики на зарубежной конференции, и была опубликована в журнале, входящем в систему цитирования SCOPUS [7].
Верификация гипотезы о применимости модели проходила в процессе полевого исследования, в рамках анкетирования жителей городского поселения Тверской области. Опрос включал в себя следующие шаги:
1) выявление элементов, входящих в гипотезу и предложение о причинно-следственных связях между ними;
2) составление анкеты с вопросами, которые отражают и соответствуют элементам гипотезы;
3) определение категорий респондентов (жители, предприниматели) и территорию проведения опроса;
4) оценка результатов (эмпирическая);
5) математические и статистические вычисления и интерпретация полученных данных;
6) подтверждение и/или отклонение отдельных гипотез, входящих в общую теоретическую модель.
В целом, исследование, результатом которого стала модель «3-р», базировалось на общей концепции муниципального управления, отражающей текущее состояние системы управления, сложившейся к настоящему моменту времени в России с присущими ей формальными признаками МСУ. На наш взгляд, муниципальное управление реализуется органами власти в рамках трех подсистем (операционной, капитальной и государственной), в которых организованы административные, инфраструктурные процессы и государственная политика. Таким образом, в настоящее время сложилась концепция муниципального управления, представленная на рис. 1.
Данная концепция сформулирована на основе системного подхода, а также подхода организационного развития (по А. Богданову), когда организация есть одновременно и объект, и процесс. Таким образом, в системе муниципального управления выделены три подсистемы:
– оперативная (административные процессы и стратегии),
– капитальная (инфраструктурные процессы и стратегии),
– государственная политика (включая стратегии всех уровней в рамках положений № 172-ФЗ).
Тезисно обоснуем концепцию стратегического управления МО.
1. В органах МСУ выполняются полномочия, которые, по сути, являются процессами – операционная подсистема.
2. В управлении коммерческими структурами существует разделение расходов на текущие (операционные) и инвестиционные (капитальные); в финансовом менеджменте и бюджетировании выделяют капитальные и операционные расходы; в управлении проектами – денежные потоки от операционной и инвестиционной деятельности – капитальная подсистема.
Рис. 1. Концепция управления муниципальными образованиями
3. Инвестиционные проекты и программы разного уровня, реализуемые при активном участии государства, являются важной частью деятельности органов местного самоуправления, и, как следствие, определяют качество жизни населения – государственная подсистема.
4. В соответствующих подсистемах формируются и реализуются стратегии, предполагающие различные сценарии развития подсистем.
5. В настоящее время результаты деятельности органов МСУ (R) нельзя оценить в целом как удовлетворительные. Указанные показатели функционирования системы можно улучшить, переместив систему в новое состояние (R’) (на что направлено стратегическое управление МО) (рис. 2).
6. Отсюда следует, что стратегическое управление МО – деятельность, осуществляемая участниками (акторами) в рамках подсистем управления (операционной, капитальной, государственной, креативной), в которых организованы процессы (административные, инфраструктурные, государственная политика, творческие), реализуемые с помощью определенных стратегий и механизмов, что приводит к желаемым (заданным) результатам.
7. Ядром предлагаемой концепции является модель «3-p» как недостающее звено, полученное в ходе полевого исследования лучших зарубежных практик с применением бенчмаркинга.
8. Для оценки результата деятельности системы разработаны показатели оценки эффективности управления МО, которые, в свою очередь, взаимосвязаны и образуют сложную систему. Здесь уместно применить логику формирования системы сбалансированных показателей: в результате нескольких итераций обработки результатов опроса экспертов и местного сообщества, апробированных в рамках консалтинговых работ и ряде конференций различного уровня, получены следующие основные составляющие результата (R’) (рис. 3):
1) социальный эффект как влияние на качество жизни (Social Impact as satisfaction of life conditions);
2) предпринимательская активность (Entrepreneurs Activity) как желание и способность предпринимателей создавать рабочие места и поддерживать самозанятость.
3) налоговая мощность (Tax Capacity) как реальная способность жителей МО платить налоги в местный бюджет.
Указанные составляющие результата (R’) тесно взаимосвязаны. Так, предпринимательская активность влияет на уровень налогов, поступающих в местный бюджет. На собранные средства удовлетворяются потребности жителей в рамках полномочий МСУ, что делает территорию более привлекательной для жизни, обеспечивает приток населения в МО, что также приводит к росту предпринимательской активности. Данное развитие может идти по спирали.
Перейдем к главному – формулированию гипотезы для стратегического управления МО.
Заложенная в основу гипотезы модель «3-p» состоит из трех элементов, выявленных как маркеры отличий по методу бенчмаркинга, а именно:
– вовлеченность населения в местное самоуправление (Public engagement);
– общественные работы (Public works);
– открытая (популярную) финансовая отчетность (Popular reporting).
Рис. 2. Концепция стратегического управления МО с «ядром» – моделью «3-p»
В процессе исследования обнаружен и четвертый элемент – общественные коммуникации и связи с общественностью (Public communication) – однако он в модель не включен, т.к.:
– присутствует в российском МСУ, хотя выражен не так значительно по сравнению с зарубежной практикой,
– может быть включен в элемент «Public engagement»,
– больше относится к сфере маркетинга.
Раскрыв скобки (рис. 4) увидим, что три элемента имеют непосредственное влияние на доверие к власти (Trust) (выделен как элемент гипотезы), и уже через него на результаты управления, как на элементы, так и в целом. Первоначально предполагаются следующие взаимосвязи (все связи положительные, т.е. рост А приводит к росту В):
– H1: Популярная отчетность → Доверие;
– H2: Вовлечение населения → Доверие;
– H3: Общественные работы → Доверие;
– H4: Общественные работы → Результат (Социальный эффект);
– H5: Доверие → Общественные работы;
– H6: Доверие → Результат (Социальный эффект; Налоговая мощность);
– H7: Доверие → Вовлечение населения;
– Результаты = {Социальный эффект; Предпринимательская активность; Налоговая мощность}.
Логическое объяснение гипотез, входящих в состав теоретической модели, может быть следующим. Популярная (открытая) отчетность, вовлеченность населения, общественные работы повышают доверие к МСУ, что приводит к улучшению результатов деятельности местных органов власти, которые выражаются в получении социального эффекта, росте предпринимательской активности и налоговой мощности МО. В свою очередь рост доверия населения к власти повышает вовлеченность населения (в управление, принятие решений) и участие в общественных работах (обратная связь).
Обобщая все вышеизложенное, следует отметить, что разработанная теоретическая модель представляет собой механизм перевода системы из текущего состояния в новое, что может быть представлено в аналитическом виде как R → R’. При этом конечный результат R’ определяется трехкомпонентной системой показателей результатов деятельности органов МСУ:
– предпринимательская активность, EA;
– социальный эффект и качество жизни, SI;
– налоговая мощность, TC.
Рис. 3. Результат управления МО и его элементы, где SI – социальный эффект, EA – предпринимательская активность, TC – налоговая мощность
Рис. 4. Теоретическая модель исследования и выдвижение гипотез
Ограничения применения данной модели касаются специфики каждого МО, что, скорее всего, будет выражаться в силе связей между элементами гипотезы и на практике приведет к большему или меньшему вниманию к данным связям при разработке стратегии развития МО, требуя тем самым их ранжирования или определения приоритетов.
Развитие предлагаемой модели может лежать в сфере расширения числа опрошенных, оценке надежности статистической выборки, что приведет к уточнению результатов анкетирования для последующей интерпретации и обсуждения среди широкого круга ученых, практиков стратегического управления и представителей органов власти.
Публикация подготовлена в рамках поддержанного РГНФ научного проекта № 15-02-00025.