В последние годы в России идет поиск механизмов эффективного взаимодействия государства и частного бизнеса в форме государственно-частного партнерства (ГЧП), приобретающие особую актуальность в условиях реализации кластерной политики. Из всех основных форм ГЧП основным и наиболее часто используемым в практике является механизм концессии (концессионное соглашение). Специфика которого заключается в сохранении титула собственности на объект соглашения за публичной стороной и в регулярных платежах концессионера (частного инвестора) концеденту (публично-правовому образованию) за его владение и пользование. В настоящее время в России было заключено 16,8 % концессионных соглашений от всех проектов ГЧП.
Актуальность темы концессионных соглашения в последние годы связана с неразвитостью и недоработкой как законодательной базы, так и теоретических аспектов деятельности концессионеров в условиях современности.
Цель – исследование использования механизма концессии на уровне региона как перспективного подхода и инструмента к управлению государственной собственностью субъекта РФ.
Материалы и методы исследования
Использовались различные методологические подходы, включая системный подход; методы и приемы научного исследования, в том числе метод восхождения от абстрактного к конкретному. Информационно-эмпирическая база исследования формировалась на основе данных информационных сайтов по государственно-частному партнерству, нормативных правовых актов федерального и регионального уровня, а также собственных исследований автора.
Результаты исследования и их обсуждение
Концессия стала наиболее популярным механизмом ГЧП, и теперь само понятие концессии и ГЧП многие считают тождественными, ставя знаки равно между ними, т.е. говоря о концессии, подразумевают ГЧП, и наоборот. Основы правового статуса концессии в Российской Федерации определены Федеральный закон № 115–ФЗ от 21.07.2005 г. «О концессионных соглашениях» [1] и других нормативно-правовых актах [2].
Отметим наиболее привлекательные для инвесторов отличительные черты концессии (рис. 1).
В статье 8 ФЗ № 115–ФЗ «О концессионных соглашениях» указаны следующие права и обязанности концессионера и концедента. Несмотря на преимущества, которые дает механизм концессии, необходимо рассмотреть и ряд недоработок законодательного уровня, которые необходимо исправлять в самое ближайшее время. Предполагается, что в скором времени произойдет реформировании законодательной базы по вопросам ГЧП [3].
По словам председателя Подкомитета по развитию ГЧП Комитета Государственной Думы РФ по экономической политике и предпринимательству Х.М. Салихова, основная идея законодательных инициатив – упрощение процедуры заключения концессионных соглашения в сфере деятельности организаций коммунального комплекса. Для этого предполагается внести следующие поправки в закон о концессиях (рис. 2).
Рис. 1. Отличительные признаки концессионного механизма
Рис. 2. Предполагаемые поправки к закону № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»
Отметим, что в основе концессионного соглашения лежит, прежде всего, властный акт государства или иного публичного образования. Хотя он и не является основой к возникновению прав и обязанностей, но как основополагающий элемент все же необходим, поскольку без него не возникнет само ГЧП и не сможет быть заключено концессионное соглашение [8]. Не менее важен вопрос и о самих переговорах, о заключении концессионного соглашения. Главная идея подобных переговоров – достижение баланса интересов на весь период его действия. Мы считаем, что как на федеральном, так и на региональном уровне должен быть разработан документ, который установил бы общие требования, единые указания и рекомендации по проведению переговоров и достижению взаимного согласия для концедентов всех уровней.
Применение механизма концессии на уровне Республики Мордовия в условиях кризиса является инновационным подходом и инструментом к управлению государственной собственностью субъекта РФ, основанный на государственном предпринимательстве и государственно-частном партнерстве (Public Private Partnership – PPP), обеспечивающий эффективное использование и развитие производственного, инновационного и инвестиционного потенциала региона [4, 5].
Концессия выгодна для региона, так как он получает восстановленный объект. В перечень концессионных объектов могут входить: объекты социальной инфраструктуры, жилищно-коммунальной сферы, котельных, электрических сетей, а так же дороги и исторические объекты. Заключение концессионных договоров не повлечет за собой дополнительных расходов бюджета, а позволит пополнить доходную часть бюджета за счет расширения базы налогообложения юридических и физических лиц. В республике есть много проблемных объектов, которые она не может содержать, а концессия послужит действенным инструментом привлечения инвестиций на условиях государственно-частного партнерства [6].
Проанализируем, почему именно применение механизма концессии будет выгодно для Республики Мордовия. Для представителей органов исполнительной власти республики можно выделить следующие существенные преимущества заключения концессионных соглашений:
– привлечение внебюджетных средств для строительства, реконструкции и эксплуатации дорогостоящих инфраструктурных объектов, а также ускоренное развитие группы объектов инфраструктуры в отсутствии достаточного объема бюджетных средств, в частности в рамках подготовки инфраструктуры к Чемпионату мира – 2018 г.;
– использование управленческого опыта, технологий и профессиональных компетенций частного партнера для реализации технологически сложных инфраструктурных проектов;
– разделение рисков по развитию отдельных объектов публичной инфраструктуры с частным партнером;
– улучшение инвестиционного климата региона и привлечение инвесторов (в том числе иностранных) в развитие публичной инфраструктуры.
Наряду с понятием «концессионное соглашение» следует выделять понятие «концессионный проект» – создание (реконструкция) и последующее использование (эксплуатация) одного или более объектов государственной или муниципальной собственности на основе заключенных концессионных соглашений. В соответствии с проведенным Минэкономразвития России в апреле 2013 года мониторингом количества концессионных соглашений в Российской Федерации, от регионов была получена информация о 1347 концессионных соглашений, находящихся на различных стадиях реализации (конкурсная процедура, заключение, реализация, реализованные).
Приведем пример модели инфраструктурного концессионного проекта на основе концессионного соглашения (рис. 3).
Рассмотрим пример инфраструктурного проекта в секторе предоставления жилищно-коммунальных услуг в Республике Мордовия, а также применение концессионных соглашений в отношении объектов коммунальной и энергетической инфраструктуры [8].
В качестве примера приведем модель проекта модернизации систем коммунальной инфраструктуры в сфере водоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод в муниципальном образовании Республики Мордовия. В целях развития систем и объектов водоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод в соответствии с потребностями жилищного и промышленного строительства на территории муниципального района Республики Мордовия, а также обеспечения рационального использования энергоресурсов, направленных на сокращение объемов потерь при подъеме и передаче (транспортировке) воды, создание резервных энергетических мощностей и запасов энергетических ресурсов, разработаем схему организационного взаимодействия концедента и концессионера в рамках типовой модели инфраструктурного проекта (таблица).
Рис. 3. Модель инфраструктурного проекта на основе концессионного соглашения
Паспорт инвестиционного проекта в сфере водоснабжения и водоотведения
|
Тип проекта |
ГЧП / Концессия |
|
Уровень проекта |
Региональный |
|
Отрасль |
ЖКХ, водоснабжение и водоотведение |
|
Участники проекта |
Администрация муниципального района, органы исполнительной власти Республики Мордовия, частный инвестор |
|
Концессионер |
Частный инвестор |
|
Концедент |
Администрация муниципального района |
|
Объект концессии |
Водопроводные сети (км), на территории населённых пунктов; сеть канализаций протяженность (км) |
|
Срок концессионного соглашения |
30 лет |
|
Источники финансирования проекта |
Бюджетные средства Инвестиционные средства |
При формировании тарифов на услуги водоснабжения и водоотведения предприятием используется метод экономической обоснованности затрат исходя из сложившейся себестоимости услуг организации. Методы регулирования тарифов определяются в настоящее время Федеральным законом «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» от 30.12.04 № 210-ФЗ (в редакции Федерального закона от 26.12.05 № 184-ФЗ).
Срок концессионного соглашения рассчитан в соответствии с доходами, получаемыми частным партнером в соответствии с долгосрочным тарифом, исчисляемым по формуле:
Ттариф на последующий год = Ттариф текущего года×Киндексация тарифа.
Тариф был рассчитан в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации № 406 от 13 мая 2013 года. Стоимость энергоресурсов принята в соответствии с Прогнозом сценарных условий социально экономического развития на 2013–2015 годы и Сценарными условиями долгосрочного прогноза социально экономического развития РФ до 2030 года Минэкономразвития РФ – инновационный сценарий.
Приведем пример организационного взаимодействия концедента и концессионера (рис. 4).
Рис. 4. Модель концессионного проекта в сфере водоснабжения и водоотведения в Республике Мордовия
В рамках данного взаимодействия, концедент получает эффективное функционирование сетей водоснабжения и водоотведения на территории муниципального района, получает периодичные концессионные и арендные платежи, а также оставляет за собой право собственности на объект, а концессионер приобретает право пользования объектом на срок, установленный концессионным соглашением, одновременно извлекая частную выгоду.
Модель концессионного проекта может быть применима для типового концессионного соглашения в сфере водоотведения и водоснабжения территории того или иного земельного объекта республики. В модели может быть изменена схема и условия взаимодействия участников проекта в зависимости от изначально предлагаемых условий концессионного соглашения.
Выводы
Ключевыми факторами, влияющими на успешность применения концессионных соглашений в региональной практике, являются:
– наличие нормативно-правовой базы;
– наличие в регионе специализированных государственных органов или структур, обладающих необходимыми компетенциями и полномочиями по сопровождение проектов ГЧП;
– стабильная политическая конъюнктура в данном регионе и отсутствие видимых политических рисков;
– развитая социально- экономическая политика субъекта;
– наличие конкуренции между частными компаниями, способными участвовать в реализации концессионных соглашений;
– системный подход к развитию инфраструктуры и привлечению для этих целей внебюджетных средств (наличие стратегии развития инфраструктуры субъекта Российской Федерации, или программы привлечения внебюджетных инвестиций, в том числе с применением механизмов ГЧП.
Статья публикуется при финансовой поддержке Российского гуманитарного научного фонда (проект № 14–12–13029).